제0부 개관·역사·연구 준비

0.7 항공 규제의 구조: 시카고협약·국가항공기·국내법의 층위와 군의 예외

0.7.1 이 장에서 배우는 것 / 선수 지식 / 특히 중요한 독자

항공 규제는 한 권의 법전이 아니다. 국제 조약, 국제기구의 기술 표준, 지역 연합의 규정, 국가의 법률·시행령·시행규칙·고시, 당국의 지침, 민간 표준개발기구의 표준이 층층이 쌓여 있다. 층마다 누가 만들고, 얼마나 강하게 구속하며, 어긋나면 어떻게 되는지가 다르다. 이 장은 그 층위를 한국·미국·EU를 나란히 놓고 정리하고, 군용 항공기가 그 층위에서 어떻게 빠지는지를 본다.

배우는 것:

• 구속력의 사다리 — 조약·법률·하위 규정·기준·지침·산업 표준이 각각 어떤 힘을 갖는지 읽는 법.
• 국제층 — 시카고협약의 핵심 조문, ICAO 부속서의 표준 및 권고방식, PANS·매뉴얼·회람의 차이, 제38조의 차이 통보.
• 지역층 — EU 기본규정과 위임·이행규정, EASA의 AMC·GM·인증기준(CS)·특별조건.
• 국가층 — 미국(49 U.S.C. → 14 CFR → AC·Order)과 한국(법률 → 시행령 → 시행규칙 → 고시)의 구조, 한국 항공 4법의 역할 분담과 권한 기관.
• 표준이 규제가 되는 길 — RTCA·EUROCAE·ASTM·SAE 표준이 적합성 입증 수단(MoC)이 되는 경로.
• 국가항공기와 군의 예외 — 시카고협약 제3조, 한국 「항공안전법」 제3조·제4조·제131조의2, 미국의 공공항공기, EU 기본규정의 적용 제외와 군 감항 체계.

선수 지식: 0.1(국가항공기와 민간항공기의 구분), 0.6(규제의 역사). 법학 배경은 필요 없다.

특히 중요한 독자: 법무·정책 담당자(조문의 힘과 위임 구조), 인증 담당자(무엇이 의무이고 무엇이 선택인가), 그리고 처음 규제 문서를 읽는 엔지니어. 이 장은 제17~20부의 규제·인증 장을 읽기 위한 지도다.

기준 시점과 정직성. 이 장의 법령·조문 서술은 2026년 10월을 기준으로 한다. 집필에 사용한 지식은 2026년 중반까지다. 한국 「항공안전법」의 조문은 한국법제연구원의 영문 번역본(2021년 12월 공포본)으로 확인했다. 그 뒤 개정으로 단서 조항의 인용 조문이 바뀌었을 수 있어 해당 부분은 (확인 필요)로 표시했다. 기관의 위임 사무는 고시·위탁 규정으로 자주 바뀌므로 개요만 적었다. 이 장의 법령 설명은 구조 이해를 위한 것이며 개별 사안의 법률 판단을 대신하지 않는다.

0.7.2 규제 문서를 읽는 첫 질문 — 누가, 어떤 근거로, 얼마나 강하게

규제 문서를 펼치면 먼저 세 가지를 묻는다.

1. 누가 만들었나 — 국가 간 합의인가, 의회인가, 행정부인가, 규제 기관인가, 민간 단체인가.
2. 어떤 근거로 만들었나 — 상위 문서가 그 문서를 만들 권한을 위임했는가.
3. 얼마나 강하게 구속하나 — 어기면 제재가 따르는 의무인가, "하나의 방법"을 보여 주는 지침인가.

이 세 질문에 따라 항공 규제 문서는 사다리처럼 쌓인다. 위로 갈수록 일반적이고 바꾸기 어렵다. 아래로 갈수록 구체적이고 자주 바뀐다. 아래 그림은 그 층위를 세 법역에 걸쳐 나란히 놓은 것이다.

그림에서 읽을 점은 세 가지다.

• 같은 층의 이름이 법역마다 다르다. 한국의 "고시", 미국의 "특별조건", EU의 "인증기준(CS)"은 이름은 달라도 법규를 구체화하는 비슷한 자리에 있다.
• 구속력의 경계는 "지침" 층에 있다. 미국의 자문회보(AC)와 EU의 AMC는 "받아들여지는 하나의 방법"이다. 다른 방법을 사용해도 되지만, 그 방법이 규정을 만족함을 신청자가 입증해야 한다.
• 산업 표준은 스스로 규제가 아니다. 당국이 인정하거나 규정이 인용할 때 비로소 규제 안으로 들어온다(0.7.7).

0.7.3 국제층 — 시카고협약과 ICAO 문서의 법적 힘

0.7.3.1 협약의 핵심 조문

시카고협약은 1944년 서명되어 1947년 발효했다. 한국은 1952년 가입했다. 무인기·UAM과 관련해 자주 인용되는 조문은 다음과 같다.

0.7.3.2 표준·권고방식·PANS·지침의 차이

ICAO 문서는 법적 힘에 따라 넷으로 나뉜다. 이 구분을 모르면 "ICAO가 정했다"는 말을 과대 또는 과소평가하게 된다.

표준의 문장은 "shall", 권고방식의 문장은 "should"로 표기한다. 이 구분은 국내법으로 옮길 때도 이어진다. 한국 「항공안전법」 제1조는 이 법의 목적을 「국제민간항공협약」 및 같은 협약의 부속서에서 채택된 표준과 권고되는 방식에 따라 항공기·경량항공기·초경량비행장치의 안전한 항행 방법 등을 정하는 것이라고 밝힌다. 한국 법령이 ICAO 체계의 국내 이행이라는 점을 조문으로 선언한 것이다.

0.7.3.3 구속력은 어디서 오나

시카고협약에는 표준을 어긴 국가를 처벌하는 강한 장치가 없다. 그래도 표준이 사실상 준수되는 이유는 세 가지다.

1. 상호 인정의 조건 — 제33조에 따라 다른 나라가 증명을 인정하려면 최소 표준 이상이어야 한다. 표준에서 벗어난 나라의 항공기와 자격은 외국에서 인정받기 어렵다.
2. 감사와 공개 — ICAO는 1999년부터 보편적 안전감독 감사(USOAP)로 각국의 표준 이행 수준을 점검하고, 2013년 무렵부터 상시 모니터링 방식으로 운영한다. 결과는 각국의 항공 신인도에 영향을 준다.
3. 국내법의 수용 — 대부분의 나라가 국내 법령에 ICAO 표준을 옮겨 넣는다. 한국 헌법 제6조 제1항은 헌법에 따라 체결·공포된 조약이 국내법과 같은 효력을 갖는다고 정한다. 다만 부속서의 세부 표준은 법률·시행규칙·고시로 다시 규정되어야 실제로 집행된다.

차이 통보는 ICAO의 전자 차이 신고 체계(EFOD)와 각국 항공정보간행물로 공개된다. 국제 운항 RPAS를 설계·운용하려면 대상국의 차이 목록을 반드시 확인해야 한다(17.21).

0.7.4 지역층 — EU 항공법의 구조

EU는 국제와 국가 사이에 지역 규제층을 둔다. EU 규정(Regulation)은 회원국의 국내 입법 없이 직접 적용된다. 그래서 유럽에서는 항공 안전의 상당 부분이 회원국 법이 아니라 EU 규정으로 정해진다.

두 가지가 특징적이다.

첫째, AMC는 "적합 추정"을 준다. 신청자가 AMC를 따르면 규정을 만족한 것으로 본다. 다른 방법을 사용하려면 대체 입증 수단(AltMoC)을 관할 당국에 제시해야 한다. 그래서 AMC는 법적으로 비구속이지만 실무에서는 가장 강한 기준점이다.

둘째, 권한이 EASA와 회원국 당국으로 나뉜다. 형식증명 같은 설계 인증은 EASA가, 운용 승인·지오존·단속은 회원국 항공 당국이 맡는 경우가 많다. EU 규정이 하나여도 운용 현장의 절차는 나라마다 다를 수 있다(17.11).

규정 원문은 EUR-Lex, 규정과 AMC·GM을 한 문서에 수록한 통합본은 EASA의 Easy Access Rules에서 본다(0.9).

0.7.5 국가층 I — 미국

미국의 항공 규제는 법률 → 연방 규정 → 지침의 세 층이 뚜렷하다.

법률. 미국 법전 제49편(49 U.S.C.)의 항공 부분이 근거다. 연방정부의 영공 주권과 공역 이용 규율(§40103), 안전 기준 제정 권한(§44701), 무인기 특별 권한(§44807), 취미 비행(§44809) 같은 조문이 FAA의 권한을 정한다.

연방 규정. FAA는 법률의 권한으로 14 CFR(연방규정집 제14편)을 만든다. 행정절차법에 따라 규칙안(NPRM)을 공고하고 의견을 받은 뒤 최종 규칙을 공표한다. 무인기는 Part 107(소형 무인기), Part 89(Remote ID), Part 48(등록), 감항은 Part 21·23·27·29 등이 다룬다. 최종 규칙은 법적 구속력을 갖고, 위반하면 민사 제재가 따른다.

개별 결정. 규칙이 새 기술을 다루지 못하면 FAA는 개별 결정을 사용한다.

• 특별조건(special conditions, 14 CFR 21.16) — 새로운 설계에 기존 감항 기준이 맞지 않을 때 그 형식에만 적용되는 추가 기준. 관보에 공고한다.
• 면제(exemption, Part 11) — 특정인에게 특정 규정의 적용을 면제. 조건을 붙인다.
• 개별 허가(waiver) — Part 107 등이 스스로 허용한 범위에서 일부 조항을 풀어 주는 허가.
• 동력양력 기체의 인증 기준 — eVTOL은 14 CFR 21.17(b)의 특수 등급 항공기로, 기체마다 감항 기준을 따로 정해 관보에 공고한다(17.7).

지침. 자문회보(AC)는 규정을 만족하는 "수용 가능한 방법이지만 유일한 방법은 아닌 것"을 설명한다. AC 문서 스스로 "의무가 아니며 규정이 아니다"라고 밝힌다. FAA 지시(Order)는 FAA 직원이 따라야 하는 내부 절차다. 예를 들어 형식증명 절차는 Order 8110.4 계열이 정한다. 신청자를 직접 구속하지는 않지만, 당국이 어떻게 심사할지를 알려 준다.

미국 구조에서 하나 더 볼 것은 연방과 주의 관계다. 공역과 항공 안전은 연방의 영역이지만, 토지 이용·사생활·경찰권은 주와 지방정부에 남는다. 드론 비행 제한 조례가 연방 규제와 충돌하는지는 계속 다투어지는 문제다(17.9).

0.7.6 국가층 II — 한국

0.7.6.1 법령의 위계

한국의 항공 규제는 일반 행정법의 위계를 따른다.

고시의 힘은 법무 독자가 특히 주의할 부분이다. 행정규칙은 원래 행정 내부의 기준이다. 그러나 상위 법령이 구체적 사항을 정하도록 위임하고, 고시가 그 위임 범위 안에서 정해졌다면, 판례는 그 고시가 상위 법령과 결합해 대외적 구속력을 갖는다고 본다(법령보충적 행정규칙). 「항공안전법」은 항공기기술기준(제19조)과 운항기술기준(제77조)을 국토교통부장관이 정하여 고시하게 하고, 소유자와 항공종사자에게 운항기술기준 준수 의무를 지운다. 이런 고시는 사실상 규정이다.

0.7.6.2 항공 법률의 역할 분담

2017년 분법으로 생긴 세 법률에 「항공보안법」을 더한 넷이 한국 항공의 기본 법률이다. 여기에 무인기·UAM의 특별법과 다른 부처의 법률이 중복된다.

여러 법률이 같은 비행을 동시에 규율한다는 점이 실무의 어려움이다. 예를 들어 도심에서 촬영하며 나는 드론은 「항공안전법」의 비행 승인, 국방부의 항공촬영 허가, 개인정보·위치정보 법령의 의무를 함께 받을 수 있다(18.6·18.17).

0.7.6.3 권한 기관

기관 전체의 권한 지도는 18.1에서 자세히 그린다.

0.7.7 산업 표준이 규제가 되는 길 — 적합성 입증 수단

현대 항공 규제는 점점 성과 기반으로 바뀐다. 규칙은 "무엇을 달성해야 하는가"를 정하고, "어떻게 달성하는가"는 표준에 맡긴다. 이때 표준을 만드는 곳은 대부분 정부가 아니라 민간 표준개발기구다.

표준이 규제 안으로 들어오는 길은 두 갈래다.

첫째 갈래 — 인정(recognition). 당국이 지침 문서로 표준을 "수용 가능한 방법"으로 인정한다. FAA는 AC 20-115D로 DO-178C를 소프트웨어 보증의 수용 가능한 방법으로 인정한다. 2017년 Part 23 개정 뒤에는 ASTM 일반항공 표준을 관보 공고로 수락한다. Remote ID는 ASTM의 적합성 입증 표준을 FAA가 수락하는 방식으로 이행되었다(수락 시점은 확인 필요). EASA는 AMC와 인증기준(CS)에서 표준을 인용한다. 이 경우 표준은 유일한 방법이 아니다. 신청자는 다른 방법을 제안할 수 있다.

둘째 갈래 — 직접 인용(incorporation). 규정이 표준의 특정 판을 직접 인용하면 그 판이 의무 기준이 된다. 미국에서는 연방관보국 승인을 받아 규정에 "참조로 편입(IBR)"하는 절차가 있다. 이 경우 표준의 판이 바뀌어도 규정을 고치기 전까지는 옛 판이 의무다.

실무에서 기억할 것은 셋이다.

• 판을 확인한다. 인정 문서가 인용한 판(예: DO-178C, ASTM F3411-22a)과 신청자가 사용하려는 판이 같아야 한다.
• 표준을 따라도 끝이 아니다. 표준은 입증 방법이고, 최종 판단은 당국의 검토다. 적합성 매트릭스와 인증 계획에서 어떤 요구를 어떤 방법으로 입증할지 당국과 합의한다(20.5·20.6).
• 표준은 대부분 유료다. 규제의 핵심 내용이 유료 문서에 있다는 점은 접근성과 투명성의 쟁점이 된다(0.7.9).

0.7.8 국가항공기와 군의 예외

0.7.8.1 시카고협약 제3조

시카고협약 제3조는 국가항공기를 용도로 정의한다. 군·세관·경찰 업무에 사용되는 항공기가 국가항공기다. 등록이나 소유가 아니라 무슨 일에 사용되는가가 기준이다. 그래서 같은 기체도 용도에 따라 지위가 바뀔 수 있다. 예를 들어 민간 업체가 소유한 드론을 군이 임차해 작전에 사용하면 어떻게 되는가. 협약은 이 경계를 자세히 정하지 않는다. 그 판단은 각국 국내법에 맡겨진다(19.24).

국가항공기는 협약의 적용 밖이지만 두 의무는 남는다. 타국 영역을 비행하려면 허가가 필요하다(제3조 c항). 그리고 민간 항공의 안전을 적절히 고려해야 한다(제3조 d항). 군 무인기가 민간 공역을 사용할 때 민군 협의 체계가 필요한 이유가 여기에 있다(12.1).

0.7.8.2 한국 — 「항공안전법」의 적용 특례와 군 항공 법률

한국 「항공안전법」은 세 갈래의 특례를 둔다. 아래 단서 조항의 인용 조문은 2021년 12월 공포본 기준이며, 현행 조문 번호는 확인이 필요하다.

두 가지를 지적해 둔다. 첫째, 유인 항공기와 무인비행장치의 특례 구조가 다르다. 유인 경찰·세관 항공기에는 충돌 예방 조항이 적용되지만, 경찰·세관용 무인비행장치는 제131조의2 제1항에서 통째로 적용이 제외된다. 둘째, 국가기관 등의 범위가 넓다. 소방·산림·해경 등 공공기관 드론은 원칙적으로 이 법을 따르되 긴급 비행에 특례를 받는다. 국가기관 무인기의 지위와 각국 비교는 18.19에서 다룬다.

군용항공기는 민간 항공 법령 대신 별도의 법률이 다룬다.

군 무인기가 민간 공역에서 날 때는 국토교통부와 국방부의 공역 협의가 필요하다. 반대로 민간 드론이 군 관할 비행금지구역에서 날려면 군의 승인이 필요하다. 두 체계는 공역에서 만난다(18.7).

0.7.8.3 미국과 EU

미국은 "공공항공기(public aircraft)" 개념을 사용한다. 정부가 소유·운용하며 정부 기능에 사용하는 항공기다(49 U.S.C. 40102·40125). 군 항공기는 공공항공기이며, FAA의 감항·자격 인증 대신 국방부와 각 군의 감항 당국이 관리한다. 군 감항 기준으로는 MIL-HDBK-516C가 널리 사용된다. 다만 국가 공역을 사용하는 한 공역·비행 규칙과 FAA와의 협정은 따라야 한다. 군 무인기는 FAA의 인가(COA)나 국방부-FAA 협정에 따라 국가 공역에서 비행한다(12.1·12.3). 경찰·소방 드론도 공공항공기 지위를 선택할 수 있어, Part 107로 날지 공공항공기로 날지가 실무 쟁점이 된다(18.19).

EU의 기본규정 2018/1139 제2조 제3항 (a)호는 군·세관·경찰·수색구조·소방·국경 통제·해안경비 등 국가가 공익을 위해 수행하는 활동 중의 항공기에 규정을 적용하지 않는다. 대신 같은 조 제6항에 따라 회원국은 이런 활동에도 EU 규정을 적용하기로 선택(opt-in)할 수 있다. 군 감항은 유럽방위청(EDA)의 포럼이 만든 유럽 군 감항 요건(EMAR)을 회원국이 국내 군 규정으로 채택하는 방식이 퍼져 있다. 공역 쪽에서는 단일유럽하늘 체계의 유연한 공역 이용(FUA, (EC) 2150/2005)이 민군 공역 공유를 정한다.

0.7.9 쟁점 — 층위 구조를 둘러싼 논쟁

① 표준 위임의 정당성 — "규제의 핵심이 민간 표준으로 넘어가도 되는가?"

• 근거: 성과 기반 규칙은 기술 변화에 빠르게 대응한다. 그러나 표준은 업계 참여자가 합의로 만들고 대부분 유료다. 의무 기준이 유료 문서에 있으면 시민과 소규모 기업의 접근이 막힌다.
• 이 입장을 취하는 쪽: 규제 투명성을 강조하는 법학자·시민 단체(비판), 산업계·당국(옹호).

② 국가항공기 기준의 모호성 — "용도 기준이 무인기 시대에 충분한가?"

• 근거: 민간 업체가 군·경찰 임무를 대행하고, 같은 드론이 하루에도 민간·공공 임무를 오간다. 용도 기준은 그때마다 적용 법을 바꿔 책임과 보험의 공백을 만든다.
• 이 입장을 취하는 쪽: 항공법 연구자, 보험 업계, 공공 운용 기관.

③ 군 예외의 범위 — "군이 민간 공역을 사용할 때 얼마나 민간 기준을 따라야 하나?"

• 근거: 군 무인기와 민간 항공기가 같은 공역을 사용하는 일이 늘었다. 군은 작전 보안과 유연성을, 민간은 예측 가능한 분리 기준을 원한다.
• 이 입장을 취하는 쪽: 국방 당국(유연성), 민간 항공 당국·조종사 단체(통일 기준).

견해: 세 쟁점은 결국 "누가 위험을 판단하고 누가 책임지는가"의 문제다. 이 책은 두 가지를 권한다. 첫째, 의무 기준으로 사용되는 표준은 적어도 열람 가능한 형태로 공개되어야 한다. 미국의 IBR 제도도 열람 가능성을 요건으로 둔다. 둘째, 국가항공기 판단은 용도만이 아니라 운용 책임 주체(누가 감항과 운항을 관리하는가)를 함께 보아야 공백이 줄어든다. 이 판단의 근거와 반론은 18.19·19.24에서 다시 다룬다.

0.7.10 함정과 한계 — 규제 문서를 읽을 때 흔한 오해

이 장의 한계도 밝혀 둔다.

• 한국 「항공안전법」 단서 조항의 인용 조문은 2021년 공포본 번역으로 확인했다. 현행 조문은 국가법령정보센터에서 다시 확인해야 한다.
• 지방항공청·위탁 기관의 사무 범위는 고시와 위탁 규정으로 자주 바뀐다. 표의 역할은 개요다.
• 미국 주법과 연방 규정의 선점 관계, EU 회원국별 이행 차이는 이 장에서 다루지 않았다(17.9·17.11).

0.7.11 관련 규격·프로토콜

이 장은 규제의 구조를 다루므로, "어떤 문서가 어떤 표준을 규제 안으로 편입하는가"를 대표 사례로 정리한다.

판과 인정 문서의 개정 상태는 계속 바뀐다. 규격 색인 A.6와 규격 체계 개관 9.1을 함께 본다.

0.7.12 체크포인트·연구 질문

체크포인트

1. ICAO의 표준·권고방식·PANS·매뉴얼을 구속력 순서로 놓고, 각각을 따르지 않을 때 무슨 일이 생기는지 설명하라.
2. 시카고협약이 강한 제재 장치 없이도 실효성을 갖는 이유 세 가지를 들라.
3. EU의 AMC와 미국의 AC는 어떤 점에서 비슷하고 어떤 점에서 다른가? "적합 추정"의 의미를 설명하라.
4. 한국에서 법령의 위임을 받은 고시가 대외적 구속력을 갖는 이유를 설명하고, 항공 분야의 예를 하나 들라.
5. 「항공안전법」 제3조와 제131조의2는 경찰용 항공기와 경찰용 무인비행장치를 어떻게 다르게 다루는가?
6. 산업 표준이 "인정"으로 규제에 들어올 때와 "직접 인용"으로 들어올 때의 차이를 판(版) 관리의 관점에서 설명하라.

연구 질문 — 이 장에서 파생되는 열린 주제(25.7에 모은다)

1. 표준 의존도의 측정 — 한국·미국·EU의 무인기·eVTOL 규정이 민간 표준에 얼마나 의존하는가? 인용 표준의 수·판·공개 여부를 지표화하면 규제의 투명성을 비교할 수 있는가?
2. 차이 통보의 실태 — 각국이 RPAS 관련 부속서 표준에 대해 통보한 차이는 어떤 패턴을 보이는가? 2026년 부속서 6 제IV부 적용 뒤 차이 통보는 어떻게 나타나는가?
3. 국가항공기 판단 기준의 재설계 — 민간 위탁 운용·이중용도 운용이 늘어나는 상황에서, 용도 기준과 운용 책임 기준을 결합한 판단 틀은 어떻게 설계할 수 있는가?
4. 고시 중심 규제의 속도와 통제 — 한국 무인기 규제에서 법률·시행령·시행규칙·고시 각 층의 개정 빈도는 어떠한가? 고시 중심 규제가 속도와 민주적 통제 사이에서 어떤 균형을 만드는가?

1차 출처(이 장)

• 「국제민간항공협약」(1944) 제1·3·8·12·31~33·37·38·54·90조 — ICAO Doc 7300
• ICAO 부속서 머리말의 표준·권고방식 정의, Doc 4444(PANS-ATM), Doc 8168(PANS-OPS)
• Regulation (EU) 2018/1139 제2조 — EUR-Lex; EASA Easy Access Rules
• 49 U.S.C. §§40102, 40103, 40125, 44701, 44807, 44809; 14 CFR Part 11, 21, 107 — eCFR
• FAA AC 20-115D
• 「대한민국헌법」 제6조, 「항공안전법」 제1·2·3·4·19·77·131조의2, 「항공사업법」, 「공항시설법」, 「항공보안법」, 「군용항공기 비행안전성 인증에 관한 법률」 — 국가법령정보센터(영문 번역은 한국법제연구원)

규제 문서를 찾고 판과 개정 이력을 추적하는 방법은 0.9에서 다룬다.

다음 장: 0.8에서는 이 규제들이 실제로 적용되는 무대인 공역을 본다. 공역 등급, 시계비행과 계기비행 규칙, 통행 우선권, 항공교통관리의 기초를 세우고, 무인기와 UAM이 그 체계에 어떻게 들어가려 하는지를 정리한다.